放管服的“香饽饽”，怎么成了一些地方基层接不住的“烫手山芋”？

　　三放三不放，到底放不放

　　半月谈记者 白田田 郑生竹 胡伟杰 汪奥娜

　　各地近年来从简政放权入手，深化放管服改革，各类行政审批大幅压缩，营商环境持续优化。然而，一些基层单位和市场主体反映，目前仍然存在“三放三不放”现象。少数部门、地方放管服做虚文章、设隐门槛、造中梗阻，不同程度影响“放”的成效。

　　“虚放实不放”，做纸上改革虚文章

　　多地参与放管服改革的基层干部认为，一些部门放权时有选择性，下放的多为责大利小的事项，而核心权力牢牢抓在手里。

　　比如，涉及食品安全、生产安全等的事项，责任大、风险高，而一些程序繁杂的事项办事频率高，又需要时常接待，对于这些事项，上级部门放权“甩锅”的积极性就很高。

　　重要的自然资源、经济资源审批权限与所涉部门利益攸关，属于须牢牢抓在手里的核心权力，想放就比较难了。

　　中部某市市场监管局负责人透露，目前该省、市、区三级市场监管部门还有10多项行政许可事项，其实“完全没必要这么多”。比如，食品流通环节的商户需要办理食品经营许可，销售计生用品的超市需要办理二类医疗器械备案等，诸如此类的许可事项只要管好生产源头并加强监管，就可以进一步压减。但相关部门出于“多重考虑”，仍将其握在手里。

　　一些部门还专门下放多年不办、无关紧要、不具备普遍性的事项“凑数字”，“放”的事项看上去很多，但经营者没有产生实实在在的获得感。

　　以“证照分离”改革全覆盖试点为例，有的省份在市场监管领域仅取消了“从事强制性认证以及相关活动的检查机构指定”这一项由市场监管总局行使的行政审批事项。该事项与普通办事者关联度不大，未能真正惠及创业的重点环节和关键领域。

　　“明放暗不放”，设绊住脚步“隐门槛”

　　一些简政放权事项还存在“明放暗不放”问题，即公开的文件政策中明确了“放”，或者不存在“禁止性规定”，但市场主体在办理业务时遭遇隐性门槛。

　　半月谈记者在西部某地采访时发现，部分区县市场监督管理局注册登记窗口在办理餐饮服务登记时，将当地大气污染防治条例中的规定扩大化，导致经营面点、茶餐、咖啡的餐饮食品门店，即使没有严重的油烟、异味，也难以登记注册。

　　还有的部门制定“土政策”，致使一些事项“名为备案、实为审批”。2019年1月，甘肃省委组织部会同多部门印发通知，将引进高层次人才由过去的“事前审批”改为“事后备案”。然而，甘肃省人社厅随后出台部门规定，要求引进高层次人才的报备材料必须由甘肃省委编办、省教育厅盖章后上报，涉及11项审批内容。用人单位走完整个流程，至少需要省委编办盖章2次、省教育厅盖章7次。

　　2019年底，甘肃省委对甘肃省人社厅有关负责人严肃问责，并在全省进行通报批评。

　　“此放彼不放”，有如鲠在喉“中梗阻”

　　一些受访者反映，不同层级、地区、部门、环节之间“此放彼不放”，让政策落实走了样、打了折。

　　总部位于上海的一家生产汽车高性能铸造铝合金的企业，在全国有8家子公司。公司在筹备上市期间，需要16个职能部门开具“无违法证明”。这家公司的负责人在不同地方感受到明显“落差”：有的地方取消了“无违法证明”，以“信用报告”取而代之；有的地方还需企业到一家家单位开具证明，耗时达2个月；有的地方需要分管副市长出面“特事特办”。放权力度各地不同，审批流程一地一策，让一些企业无所适从。

　　一些事项涉及多个部门，因为协调不畅，导致这个部门放了，那个部门却没放；这个部门下放快，一步到位，那个部门下放慢，拖拖拉拉。部门放权不同步，导致原本在同一层级办的事情转到多个层级，办事企业来回跑，反倒麻烦了。

　　三放三不放，何种心理作祟

　　“三放三不放”的一大原因，是一些地方在口号上“讲大话”、在数字上“做文章”，出现了“放”的形式主义。有的地方政务办将主要精力花在“搞宣传、玩概念”上，很多东西变成了“口头改革”。有的省份在今年推行基层公共服务“一门式”全覆盖，刚开始时一味“求多”，列出的服务清单涵盖100多个事项，可实际上并没有办理能力。

　　又如，因为上级要考核“网上办件量”，有的乡镇办事窗口工作人员对于一些上门办事的群众，“多此一举”地要求他们在手机上操作。还有基层工作人员反映，当地推行某综合服务系统，由于实际业务量不多，只好把企业注册登记等其他系统上的信息转录过来，让数据显得更好看。

　　一些基层干部直言，选择性、避重就轻式放权的背后，体现了根深蒂固的部门利益。一些部门领导出于所谓的部门地位考虑，认为部门权力不能在他这一任上丢掉，不然要对所在部门“负历史责任”。

　　“准入代替监管”的老观念尚存，也是原因之一。一名基层行政审批工作干部说，按规定，设立养老机构并没有前置条件，但有的地方以养老领域容易出现电信诈骗、非法集资为由设置门槛。

　　究其原因，乃是“宽进严管”的审批改革理念尚未成为共识。中部某地市场监管局行政审批科科长说，各部门一起开会时，公安机关提起电信诈骗、非法集资等案件时，经常质问市场监管部门为何发这么多营业执照，甚至提出要在登记注册环节对投资类相关企业进行限制。

　　相关专家认为，对高风险行业加强管理是有必要的，但应该做到依法、公开、透明，不能让企业“丈二和尚摸不着头”。

　　不是不想接，基层接不住

　　半月谈记者 郑生竹 白田田 胡伟杰 汪奥娜

　　放管服改革过程中，除了有上级权力下放不彻底的一面，也有基层接不住的一面。一些事项下放时未充分考虑基层承接能力，且市场准入门槛大为降低后，事中事后监管跟不上。想象中的“香饽饽”，反成为“烫手山芋”。

　　人财皆不足，“小马拉大车”

　　人员不充足，经费不到位，责任放下来，基层难接住。多名基层干部反映，基层办事人手本就已捉襟见肘，一些部门在下放事项时，未充分征求地方意见，也不考虑基层能否接得住。

　　“基层执法人员数量有限，农村地区食品安全执法力量尤其不足，执法人员常处于超负荷工作状态，可以说是‘小马拉大车’。”中部某县市场监管局稽查大队有关负责人说，该局在一线从事食品安全监管工作的只有5人，仅校园食品安全专项整治行动这一项工作，每年要检查超过500个中小学幼儿园食堂及周边餐饮经营户。即便整合教育、卫健等部门的力量，人手也远远不够。

　　基层履行事权专业性不足，且人才匮乏，也成为制约基层接权的短板。比如，药品监管专业性强，在此项监管事项下放前，有的地市建有专家库，市一级监管部门可从专家库里直接抽调人员监管。现在，有关药品事项的发证、监管工作都放到县区一级，基层没有能力承接。执法时，县一级需要从外地聘请、抽调专家，面临多重难题。

　　赋权不赋能，事权挺烫手

　　权力下放不同步、不完整，导致基层空有权，却无能。比如，一些部门将处罚权下放，相应的许可权留在手里。基层空有权力，却无用权的主动性，以致不愿接权。

　　基层干部介绍，此前有部门在推进加油站成品油零售行政审批改革时，下放了监管责任。但地方不想担负安全生产事故风险，坚决不想接。后来，该部门将加油站审批权一同下放，事情才了结。

　　下放事权不敢接，一些基层干部有避嫌免责心态。根据2018年国家发改委印发的《必须招标的工程项目规定》，施工单项合同估算价400万元以下的项目不用公开招标。在实际操行中，一些部门巴不得几千上万元的项目都拿出来招标，只求“程序合理”，不找麻烦。

　　出现上述问题的部分原因在于，一些事项的权力和责任下放了，但相关的履权能力、配套政策没有同步下沉。在基层干部看来，上级把一些事项一股脑下放后，后续出现监管、服务跟不上等问题，却需要基层自己解决，上级有“甩锅”嫌疑。

　　基层干部认为，上级部门放权时，要根据不同行业特点，合理分配省市县之间的监管力量，加强薄弱环节能力建设，提升基层承接能力。

　　难防钻空子，监管显吃力

　　放管服改革推行以来，由于推行证照分离、登记注册不需验资，事前审批事项大幅减少，极大降低了市场准入门槛，激活了创业热情。但市场准入门槛变低，也使得不法分子有空子可钻。

　　一些不法分子为谋取私利，批量设立空壳公司，浪费行政成本，甚至不惜采用违法手段提供虚假材料骗取登记，给后续登记工作的开展带来极大麻烦。而处理群众对冒名登记的投诉远比企业登记费时费力，也让社会公众对登记机关产生了怀疑，认为是登记机关的错误导致了冒名登记现象的发生。

　　部分基层干部认为，当前一些地方不同审批体制下权责不明，人为割裂了审批和监管两个密不可分的职能，以致事中事后监管不足。如同一行政区划内同时存在市场监督管理局和行政审批局，双方推诿反复，导致行政效率降低，出现监管漏洞，无法按照国务院“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则行事。同时，审批实施部门和行业主管部门的监管责任有空当，监管履职标准和监管权责不明确。多重问题叠加下，监管真空问题不时出现。

　　未来改革力度加大，要求地方政府在统筹各关联部门工作时，需明确职责、联动监管，形成贯穿市场主体全生命周期，衔接事前信用核查和信用承诺、事中信用评估分级和分类检查、事后联合奖惩和信用修复的全过程闭环监管，全力补足监管漏洞。(参与记者：庞明广 张晓龙 魏一骏 周立权)