1930年6月17日，面对全球一片反对声，美国第31任总统赫伯特·C.胡佛依然执意签署了《斯姆特-霍利关税法案（Smoot-Hawley bill）》，将2万多种进口商品的关税提升到史无前例的高度。

　　时任胡佛总统顾问的J.P.摩根首席执行官托马斯·W·拉蒙特后来回忆说，那一天，他几乎要跪下来恳求胡佛总统悬崖勒马，别让这项愚蠢至极的法案成为现实。但胡佛没有听，“他甚至可能根本没有意识到，自己正在打开的是一个吞噬全球经济的潘多拉魔盒”。

　　从那一刻起，美国挑起的全球关税大战全面升级，国际贸易体系四分五裂，经济链条断裂崩溃。在美国国内，工厂倒闭，银行破产，失业潮席卷全国。法案通过当年，美国失业率为7.8%；到1931年，骤升至16.3%；1932年达到24.9%；1933年达到25.1%。

　　此举给当时已经非常脆弱的黄金赌城：体系一记重击：许多国家对美国采取了报复性关税措施。1930年，美国对英国的出口有70%是免税的；到1931年底，这一数字下降到20%。从1929年到1932年，美国的进出口总额锐减近70%；其中出口下降了49%，进口下降了40%。在1929年到1933年间，全球贸易总额下降了26%。直到20世纪30年代末，国际贸易都没有恢复到1929年的水平。

　　当代大多数经济学家都认为，大萧条之所以程度如此之深、时间如此之长，很大程度上是因为《斯姆特-霍利关税法案》将美国国内的经济困局推向全世界，而国际经贸局势由此产生的负面影响又反向回流到美国，最终导致全球性经济金融危机。

　　另有一些经济学家认为，虽然该法案是在1930年通过的，但关于该法案的讨论已经持续了很长时间，事实上早已引起资本市场强烈不安。从某种程度上来说，这也是导致1929年10月美国股市大崩盘，进而拉开大萧条序幕的重要“推手”之一。

　　美国前副国务卿、世界银行前行长罗伯特·佐利克的新作《论美国：美国外交及外交政策史》中文版中，也对这一段历史作了详细记述。

　　佐利克援引历史资料称，大概有65个国家对当时的新关税法案表达了抗议，但“国会从来没有认真考虑过国外对法案的反应”。比如，查阅《国会议事录》长达20页的“关于西红柿关税的辩论记录”可以发现，“里面几乎没有人提到过国会这样做将带来什么样的国际影响”。作者吐槽道：“美国在20世纪40年代和50年代的大部分时间里，都在收拾1930年的贸易法案给国际贸易留下的烂摊子。”

　　佐利克多次强调自己是“自由贸易的支持者”，并表示“我坚信自由贸易是一件好事。实施关税壁垒将推高成本、降低生产率，并增加经济系统运行的阻力”。他还明确表达了自己对当前美国关税和贸易政策的担忧：“在我看来，美国的优势曾在于其开放性，不仅对商品，也对资本、思想和人才开放。”

　　佐利克的外交生涯贯穿了世纪之交的30年，他历经里根和布什父子三任总统，是后冷战时代共和党内最核心的幕僚之一。可能正是基于在经贸、金融和外交领域多年的工作经验，相较于其他外交家，他更关注贸易政策与外交战略的关系。在他看来，关税与贸易政策并不仅仅是美国外交战略的“一个组成部分”，而是“极其重要的组成部分”，尤其是对于美国这样一个以贸易为立国之本的国家而言。

　　关税与美国政策走向自美国建政之初就纠缠不清。美国独立战争的导火索波士顿倾茶事件，就与关税政策变动密切相关。当今的关税政策又成为美国外交政策中的焦点。“美国人不仅将其视为一种获取经济收益的形式，更相信随着贸易新规则的确立，国际体系也会随之改变。”佐利克认为，从大萧条时期的贸易保护主义到冷战时期的技术出口管制，经贸在美国外交中始终发挥着至关重要的作用。

　　佐利克在书中援引达特茅斯学院经济学教授道格拉斯·欧文（Douglas Irwin）的观点，将美国贸易政策分为3个阶段，每一个阶段都以当时国会的首要目标为标志，分别为“收入”“限制”和“互惠”。

　　在“收入”阶段，美国几乎完全依靠关税收入为新政府提供资金，并以此支付美国独立战争（1775年至1783年）期间欠下的巨额贷款利息。在此期间，美国开国元勋之一、美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿提出了包括保护关税、出口限制、对于目标产业的直接政府补贴、对于制造业投入的税收减免、提供公共设施等基本政策原则，这也为以后的保护主义政策的发展设计出主要政策框架。

　　南北战争（1861年至1865年）开启了下一个阶段，也就是限制性的贸易政策阶段。此时，北方急需收入以支撑战争开支，为此国会将进口商品的平均关税提高到了约50%。这一税率水平基本维持到了19世纪结束。

　　到19世纪末、20世纪初，全球经济整体处于调整阶段，美国国内贸易局势也在发生变化。传统上，美国农民，特别是种植棉花和谷物的农民以及一些畜牧业从业者，都是出口的“重度依赖者”。后来，美国的大制造业主也成了净出口的一方，他们都倡导进一步调降关税，以支持出口。但是，大多数小制造业主并不同意他们的观点。

　　在很长时间里，争论的双方都没能获得太明显的优势。直到一位当时非常有名的调查记者艾达·塔贝尔发文声讨物价上涨，称“关税是腐败政客和特殊利益者碗里的肥肉”“抬高了劳工家庭的生活成本”，舆论开始偏向自由贸易。

　　美国第28任总统伍德罗·威尔逊也听到了这些呼声。1913年，《安德伍德-西蒙斯关税法（Underwood-Simmons bill）》颁布，将进口商品的平均关税从40%削减到27%，并将许多商品加入免税品清单。

　　然而，此轮调降关税的政策没能延续太长时间。

　　1920年，美联储紧缩银根，引发了严重的通货紧缩和经济滑坡。佐利克吐槽道，美国国会对此的反应是“又一次祭出了他们最熟悉的救急方案”——提高关税。

　　不过，在他看来，此次提高关税更大的影响是，为日后美国政府的操作留下了一个重要的“口子”：当时，国会与国务卿查尔斯·埃文斯·休斯合作，通过了一个较为灵活的关税条款，试图允许总统根据专家对“生产成本的计算”来调整税率。“虽然这项政策后来被证明缺乏可行性，但它创造了一个重要的先例，使国会可以把调整关税的权力授予行政机构。”这一授权后来于1928年获得了最高法院的支持。

　　紧接着，就轮到被后人斥为“最愚蠢法案”的《斯姆特-霍利关税法案》出场，并在整整4年后的1934年6月被扔进了“历史的垃圾堆”里。

　　很多专家认为，于1933年开启第一个任期的美国第32任总统富兰克林·罗斯福在美国贸易史上的地位被严重低估了。佐利克虽然没有对这一评价给出正面回应，但他在书中着重描绘了一个细节：

　　1934年2月28日，时任美国总统罗斯福召集副总统、国务卿、参众两院中的民主党领袖、农业部部长和另外几个人，一起商议新草案。新草案的提议“很大胆也很简单”，即向行政机构授权，使其可以通过贸易谈判把《斯姆特-霍利关税法案》规定的进口关税下调或上调最多50%。这个草案隐含的前提是“国会对总统的授权”，这就让行政班子绕过了参议院的职能。此外，国会仅需投票一次，因为这项新权力是没有时间限制的，总统可以通过这项法令获得极大的权限。

　　1934年，《互惠贸易协定法》得以通过。“这一次革新对美国贸易政策的改变是巨大的。此后美国大多数总统可以参考这个先例来制定贸易政策，也即把外交政策和经济政策的目标结合在一起。”佐利克认为，此后很长一段时间内，美国贸易政策的重点从“把关税设定得越来越高”变成“通过协议来减少壁垒”。至此，美国贸易政策也进入了第三阶段——“互惠”。

　　以上便是佐利克结合自身与多位专家的观点，重新梳理出的美国关税与贸易政策的脉络。他直言不讳地评价其“看起来左摇右摆”，其实不过只是“对当时形势的一种实用主义回应”。

　　纵观美国贸易政策乃至整个外交战略可以看到，美国常常在现实主义和理想主义、孤立主义和“世界主义”、贸易保护主义和自由贸易之间摇摆，“但它之所以能够摇摆，离不开那条实用主义的绳索”。（作者：韩 叙 来源：经济日报）